【独家】《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预(2017)87号）解读

Original 2017-06-04 黄华珍 PPP知乎

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作者简介：黄华珍北京德恒律师事务所合伙人，发改委PPP项目法律专家库专家，中国保险资管业协会专家讲师，中国保险资管业协会法律专家库专家，财政部清洁能源基金专家。北京航天航空大学法学院民商事法律方向博士研究生，中国政法大学法学硕士。黄华珍律师专注于投资并购项目，特别是基础设施、地产投资，保险投资等法律服务，积累了丰富的金融和建筑行业法律服务经验。

本通知（以下简称87号文）可以说是近段时间来对于地方政府违法违规融资的最重磅监管政策之一。我们认为最重磅的内容可概括为三条：一是将“货物”、“工程”以及“融资服务”纳入政府购买服务负面清单；二是明确政府购买服务“先预算后购买”的原则，限定购买期限；三是明确10月1日前限期整改违法违规政府购买服务项目。具体解读如下：

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。

同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。

根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号)、国办发[2013]96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：

一、坚持政府购买服务改革正确方向。

推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。

实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。

地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。

二、严格按照规定范围实施政府购买服务。

政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。

科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

【解读】

一是明确政府购买服务的标的是服务事项

该服务事项应具备“政府有责任提供”和“适宜市场化”的二大特征，重点是基本公共服务事项。

二是明确政府购买服务指导性目录的约束力

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）（以下简称“96号文”）第十五条规定“纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。”同时第十三条规定：“各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。”可见，只有纳入指导性目录的事项方可实施购买服务，本通知在此基础上，明确了凡未列入政府购买服务指导性目录又确需购买服务的，需报财政部门审核并调整实施。

三是明确指导性目录的负面清单，即以下事项不得实施政府购买服务：

（1）货物（原材料、燃料设备等）

（2）建设工程新改扩建

（3）基础设施建设

（4）土地储备前期开发、农田水利等建设工程

概而言之，货物和工程不能纳入政府购买服务范围，该规定之依据在于《政府采购法》第二条规定：本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”特别值得关注的是：工程不仅不能单独购买，也不能与服务打包购买。

另外需要提示的是：《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）（以下简称4号文）中规定“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”此前业内普遍认为4号文是以政府购买服务程序从事土储的依据（参考文献：《土地一级开发：从BT到PPP到政府购买服务》），各地不少项目纷纷上马。随着87号文将土地储备前期开发纳入负面清单，我们认为4号文相关规定宜应做限缩性理解。由于土储项目缺乏运营内容，采取PPP模式可能存在困难，未来可能多采取发债模式融资，近日财政部下发的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》进一步疏通了债券融资渠道。

四是明确“金融服务”不属于政府购买服务范围。

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第十四条明确规定了可以纳入政府购买服务目录的服务类型，其中并不包含“融资服务”或“金融服务”。但此前一些地方政府将金融机构或非金融机构融资服务纳入政府购买服务范围，承诺将贷款本息纳入本级政府预算，变相融资。本通知明确指出此类行为属于禁止性行为。

三、严格规范政府购买服务预算管理。

政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足颖安排资金，保障服务承接主体合法权益。

年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。

购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

【解读】

一是明确了先预算后购买的原则

本条明确政府购买服务所需资金“应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排”，秉持了“先预算后购买”、“无预算不购买”的政府购买服务的预算管理原则，可以说是正本清源的一次规定。

二是间接将购买服务期限限于三年内

本条明确了政府购买服务期限严格限定在中期财政规划期限内容，实际上排除了超过三年的服务采购。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》国发〔2015〕3号中明确了中期财政规划三年一滚动。

三是明确了政府购买工程禁止性规定的例外，即“棚改和异地扶贫搬迁”

本条列举了政府购买工程的例外情形，即棚户区改造和异地扶贫搬迁。根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）规定：“推动政府购买棚改服务。各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法……政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。”我们理解棚改项目不仅是政府购买服务的例外，而且可以不受三年时间约束。

本条仅列举了两个例外情形，是否有其他例外情形尚需观察。

我们注意到，本通知与之前的规范性法律文件存在一定的冲突，如何协调尚需进一步观察，是否其他的工程就绝对不允许政府购买服务还有待观察。对此，我们持保守态度，在相关部门明确将其列为87号文之例外规定前，建议金融机构谨慎对待。以下例举部分重要规定：

1. 农村公路建养一体化

《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）规定：“推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。”

2. 各类体育场地

《“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》

鼓励企业、个人和境外资本投资建设、运营各类体育场地，支持社会力量捐资建设公共体育服务设施，各地要采取公建民营、民办公助、委托管理、PPP和政府购买服务……

3. 　海绵城市

住房城乡建设部中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》建城〔2015〕240号

农发行各分行要积极创新运用政府购买服务、政府与社会资本合作(PPP)等融资模式，为海绵城市建设提供综合性金融服务。

4. 地下综合管廊

国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）

鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。

5. 小城镇建设

住建部联合中国农行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》

积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作(PPP)等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务。

四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。

承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。

地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

【解读】

一是明确政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体，而不是政府

我们理解87号文不仅指明金融机构不能做什么，也为政府购买类项目融资指明了方向，即融资主体应为政府购买服务的承接主体，而不能是政府。建议此类项目的合规审查要点包括：

1、合同的购买主体和承接主体的合法适格性[1]。

2、确定承接主体的方式和程序[2]是否符合法律规定。

3、购买服务的内容是否真实存在，是否存在虚构项目的情形。

4、合同的购买内容是否在《政府购买服务指导性目录》中，是否为法定可以购买的服务内容。

5、合同的购买服务期限是否符合法律规定。

6、合同的购买服务所需资金是否依法纳入财政预算。

二是禁止政府签订应收账款等合同帮助企业融资

我们理解本条明确叫停了此前委托代建融资等变相融资行为。财预【2012】463文规定：“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。”此文虽已失效，但根据《预算法》和43号文仍然可推出此结论。

财政部在今年年初的《关于核实处理个别违法违规问题的函》中就明确问责了一个委托代建的融资行为案例：“内蒙古交通厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体实际为各盟市旗县交通局。”

五、切实做好政府购买服务信息公开。

各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。

购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。

坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

【解读】

本条限定了整改时间，即在2017年10月底前完成整改，但是没有规定本通知是否对在本通知出台前的政府购买服务项目有溯及力，以及整改的具体措施。我们建议从严理解，在本通知出台前的政府购买服务项目也要按照本通知进行排查和整改，但是这也可能带来执行的困难，具体整改措施仍待观察。

特此通知。

财政部办公厅 2017年6月1日印发

注：

[1] 根据《政府购买服务管理办法（暂行）的规定》，政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。承接主体是指承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

[2] 《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知》（财政[2014]96号）第十七条规定：“购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。”

【专题】政府购买服务和PPP